Prihodnja ureditev varstva okolja v Sloveniji

 Vprašanja uredništva Dialogov nevladni okoljski organizaciji Gaja (3.3.2004)

Nevladne okoljske organizacije v Sloveniji že dolgo časa bijejo bitko za uveljavljanje bolj strogih pogojev varovanja okolja in za večjo preglednost postop­kov sprejemanja zakonodaje na tem področju: Ob vstopanju v Evropsko unijo je Slovenija zavezana k izpolnjevanju kopice direktiv, ki urejajo različna vprašanja okoljevarstvene problematike. Okolje, v katerem živimo, postaja vse pomembnejši element našega življenja, še posebej zaradi njegovega ogrožanja. Tako tozadevna problematika postaja delikatnejša, hkrati pa se dodatno politizira, kajti gospodars­ki lobiji, ki okolje večinoma ogrožajo in ga onesnažujejo, se krepko borijo za to, da jim ne bi bilo treba omejevati svojih dejavnosti in da jih različni regulativni mehanizmi v kapitalskem smislu ne bi prizadeli. V državah tranzicije, kjer si poli-tika in gospodarstvo še vedno podajata roke in si pomagata, se kaj hitro zgodi, da je končna žrtev tihih dogovorov prav naše skupno življenjsko okolje.

Trenutno je v Sloveniji v obravnavi novi Zakon o varstvu okolja. Zaradi tega se nam je v uredništvu Dialogov zdelo pomembno od nevladne organizacije pri-dobiti objektivnejše mnenje o stanju varstva okolja in novih spremembah na tem področju. V Sloveniji sta med agilnejšimi na tem področju fundacija Umanotera in Gaja, društvo za trajnostni razvoj. Naša vprašanja slednji so se glasila:

1. Kakšno je trenutno stanje na področju okolja v Sloveniji?

2. Zakaj je stari zakon o varstvu okolja pomanjkljiv in kakšne spremembe se nam obetajo?

3. Kako uspešno je na tem področju delo vlade?

Odgovor g. Albina Keuca iz Gaje, društva za trajnostni razvoj (26.3.2004)

Na prvi pogled je zakonodajni postopek precej suhoparna zadeva, vendar temu ni tako. V prvi vrsti je namenjen zagotavljanju prosojnosti (transparentnosti) sprejemanja odločitev s težo zakona v najvišjem organu ljudstva — v parlamentu. Saj je znano, da državni organi ne smejo ravnati v nasprotju z zakonom ali ukrepati brez zakonske podlage. Vse njihovo delo temelji le na zakonu. Zato je povsem jasno, zakaj se politično (in javno) organizirani interesi drenjajo v svetle sobane parlamenta: le tam je mogoče vplivati na vsebino kakšnega zakona.

Domiselnost demokratičnega sistema je tudi v tem, da se v teh sobanah znajdejo zastopniki različnih interesov in da je postopek njihovega uzakonjanja prosojen za vse: še več, postopek mora biti prosojen tudi zunanjim — državljanom in državljankam, za katerih interese dejansko gre. Zato da lahko predlagane vse­bine in njih utemeljitve v posameznem postopku — recimo v postopku sprejeman-ja Zakona o varstvu okolja — presojajo v skladu z lastnimi presojevalnimi zmo­gljivostmi in razumno utemeljenimi lastnimi interesi. Seveda ima ta zgodba odpi­ranja parlamenta očem javnosti svojo lastno razburljivo in poučno zgodbo. A njej tukaj ni mesto.

Državni zbor "ljudstva pesnikov" je namreč v zadnjem hitenju preti "vstopanjem" v Evropo sprejemal pomemben zakon, ki se ne tiče samo splošnega varovanja našega življenjskega in naravnega okolja. Ta zakon je odprl tudi vprašanje nadaljnjega razvoja demokracije v Sloveniji. Na žalost v Sloveniji ni pred-pisan običaj, da Vlada za vsak zakon v določenem obdobju (ponavadi deset let po sprejetju) pripravi analizo posledic in učinkov njegovega izvajanja. Tako dejansko ne vemo, razen čez palec, kako uspešno je bilo izvajanje Zakona o varstvu okolja iz leta 1993 — precej vsebin je ostalo delno ali v celoti neizvedenih (na primer zamisel o ekološkem knjigovodstvu).

Nov, stodevetindevetdeset členov dolg zakon o varstvu okolja je nastal bolj zaradi zunanje prisile kakor zaradi notranjih potreb po dvigovanju kakovosti zakonskega varovanja okolja. Sprejemanje zakona o varstvu okolja je potekalo v času sporne odločitve Vlade o zmanjšanju okoljske takse na emisije snovi v vode največjim onesnaževalcem v državi (VIPAP Videm Krško, Pivovarna Union, Pivovarna Laško, Industrija usnja Vrhnika, Amoni Jesenice, Ljubljanske mlekarne), čeprav sta osnovna cilja varstva okolja po tem zakonu (1) preprečitev in zmanjšanje obremenjevanja okolju ter (2) ohranjanje in izboljševanje kakovosti okolja. Realpolitični interesi demagoškega in populističnega predvolilnega ukrepanja za kratkoročno varovanje "delovnih mest" tako dolgoročno postavljajo pod vprašaj sam duh zakona. Popotnica za njegovo prihodnje izvajanje je tako zelo grenka in suha.

Še preden se po teh uvodnih opazkah natančneje lotimo vsebine novega zakona, moramo opredeliti smer interpretacije: ali naj bomo natančni ali benevo­lentni. Če se odločimo za slednjo, lahko hitro izpeljemo, da je njegova vsebina ponekod dobrodošla in lahko ima delano blagodejne učinke na izvajanje ukrepov okoljevarstvene politike in nadaljnji razvoj države. Če se odločimo za prvo inačico branja, potem lahko ugotovimo, da je Vlada v vsaj enem primeru znižala že doseženi demokratični standard in da je v nekaj primerih ubrala pot minimali­stičnega prenosa obveznosti iz evropskega pravnega reda v našega.

Prvič, omejuje se pravica civilno-družbenim organizacijam oziroma državljanskim pobudam do pravnega statusa v upravnih postopkih, ki se tičejo načrtovanja in umeščanja objektov v okolje. Ta pravica se omejuje s pomočjo statusa organizacije, ki deluje v javnem interesu, ki ga ho podeljeval sam okoljski minister talcu, da bo sam predpisal pogoje, ki jih mora takšna organizacija izpolnjevati.

Drugič, v nasprotju s starim zakonom o varstvu okolja, ki je zapovedoval letno poročanje o stanju okolja v državi, novi zakon določa obvezno poročanje vsaka štiri leta in indikatorska poročila po posameznih področjih (vode, zrak, odpadki, narava in podobno) na dve leti. Utemeljitev Vlade je bila, da je tovrstno poročilo izredno zahtevno podjetje, da so dosedanja (tri) poročila zahtevala veliko razpoložljivih človeških virov in da bi se z njihovo letno pripravo celo ministrstvo ukvarjalo vsaj pol leta – kar je, milo rečeno, smešno; podobna je utemeljitvi nekoga, ki si nalašč natovori preveliko breme, da se lahko priduši, Itako tega ne zmore nositi. Namreč, vsa tri dosedanja poročila o stanju okolja so bila omejeno uporabna predvsem zaradi velike količine balastnega teksta (v katerem se lahko marsikaj skrije, mar ne?) in pomanjkanja podatkov o spremembah stanja okolja na letni ravni. Posledica takšne odločitve je, da bomo v Sloveniji lahko celostno spremljali učinkovitost vladne okoljske politike le vsaka štiri leta. S poročanjem o stanju okolja je novi zakon namreč povezal tudi poročanje o izvajanju Nacionalnega programa varstva okolja (NPVO). Zato lahko to potezo Vlade ocenimo kot manever v smeri onemogočanja javnega nadzora nad njenim delom. Ker ho poročilo o stan-ju okolja in izvajanju NPVO sprejemala le Vlada, Državni zbor pa le "obravnaval", je s tem – tako mimogrede – slednji niveliziran na zunanjega komentatorja, medtem ko ho Vlada nadzirala "uspešnost" same sebe. Pri tem je šla v izgubo vsa dimenzija pristojnosti zakonodajalca kot suverena, medtem ko eksekutiva grozeče krepi nenadzorljivost lastnih dejanj na račun zmanjševanja odgovornosti pred zakonodajalcem in ljudstvom samim.

Tretjič, vpeljuje se mehanizem celovite presoje vplivov na okolje (CPVO) strateških in programskih dokumentov. Ta mehanizem omogoča javnosti, da posreduje svoje pripombe nanje že v fazi osnutka, ki jih mora pripravljalec upoštevati "v čim večji meri". Sam postopek priprave tovrstnih dokumentov tako postaja javen. Hudič se skriva v detajlu; vsa Evropa ta mehanizem imenuje "strateška" PVO oziroma "strategic environmental assessment". Strateška zato, ker se izvaja za tisto raven dokumentov, ki določajo najsplošnejše cilje in ukrepe določene politike. S spremembo strateške PVO v celovito je bila odprta Pandorina skrinjica možnega prepiranja, kdaj je določena presoja dejansko in dokončno "celovita". Na drugi strani je CPVO mehanizem za doseganje kakovostnejših strateških in programskih dokumentov s stališča varstva okolja. Na primer: mesto Maribor pripravlja strategijo mestnega prometa, na voljo imamo več možnih sce­narijev; ali širitev vozišč ali umirjanje prometa ali preusmerjanje na uporabo javne-ga prevoza; vsak od teh scenarijev za seboj potegne določene posledice. S pomočjo CPVO pridobimo dodatne podatke o učinkih izvedbe posameznega sce­narija, da se lahko odločevalci v mestnem svetu odločijo za optimalnega, da spre­jmejo obveščeno odločitev, "informed decision". CPVO je prav tako mehanizem sodelovanja javnosti, ki je v našem primeru tudi uporabnik mestnega prostora – občan kot pešec, kolesar, uporabnik avtobusa, zato je. potrebno zagotoviti njeno sodelovanje pri pripravi samega programa in okoljskega poročili N. fazi, ko so še vsi scenariji na mizi. Nov zakon tega, na žalost, ne omogoča, marveč javnos­ti omogoči le pošiljanje pripomb in mnenj po pošti. Ker pa živimo v državi, v kateri se izgubljajo prijave na tožilstvih, vam priporočamo, da svoje pripombe in mnen­ja pošiljate s priporočeno pošto in s povratnico.

Četrtič, in tukaj moramo biti natančni, Vlada je v primeru presoj vplivov na okolje za posamezne posege v prostor izbrisala dosedanjo pravico po starem zakonu, da državljani in državljanke javno zaslišijo (»hearing«) investitorja na javni obravnavi. S tem se že doseženi demokratični standard bistveno znižuje. Hkrati s tem je Vlada odprla možnost za nastajanje dodatnih konfliktov v procesih umeščanja tveganih objektov v prostor. Če so bile v preteklem obdobju za izdajanje okoljevarstvenega dovoljenja za poseg v prostor zadolžene Upravne enote, nov zakon to pristojnost dviguje na raven ministrstva za okolje – in v tem grmu se skriva argumentacijski zajec: javnih zaslišanj investitorjev ne bo zato, ker ministrstvo nima dovolj zaposlenih, da hi se jih udeleževali. Na drugi strani pa zakon vzpostavlja dodatni nadzorni mehanizem kakovosti posamezne presoje vplivov na okolje v obliki okoljskega izvedenca, ki ho pripravljal revizije poročil o vplivih na okolje – s tem bo razbremenjeno delo dosedanjih uradnikov, ki so preverjali »celovitost« posameznih poročil.

Petič, zakon uvaja mehanizem okoljevarstvenega dovoljenja za velike onesnaževalce okolja. Gre za enega najmočnejših ukrepov Evropske unije na področju preprečevanja in nadzorovanja onesnaževanja iz velikih virov. Tovrstnih virov je pri nas med 150 in 180. Velika večina teli bo morala do 20. oktobra 2007 pridobiti okoljevarstveno dovoljenje, za kar je potrebno, med drugim, izpolnjevati nasled­nje pogoje: (a) uporabo najboljše razpoložljive tehnologije (BAT), (b) dejavnost ne povzroča prevelikega ("significant") onesnaževanja okolja, (c) preprečiti nastajan­je odpadkov, zagotoviti predelavo in okolju primerno odstranjevanje, (d) učinkovito uporabo energije, (e) izvajanje ustreznih ukrepov za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic. Sam postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja predpisuje sodelovanje javnosti. Ostaja pa veliko vprašanje, kaj se bo zgodilo po 20. oktobru 2007. Evropska komisija kot varuh evropske pogodbe mora ukrepati v primeru nespoštovanja pravnega reda, za kar ima vse pristojnos­ti. Vendar milijonske kazni prizadenejo državo članico, njena proračunska sredst­va, torej davkoplačevalski denar. Vprašanje, ali imamo mehanizem, tla ta sredstva izterjamo od podjetij, ki iz takšnih ali drugačnih razlogov niso uspela pridobiti okoljevarstvenega dovoljenja, je odveč: po logiki pravnega reda, hi morala takšna podjetja en dan po izteku roka zapreti svoja vrata in zaustaviti proizvodnjo. Ali to lahko pričakujemo od Vlade, ki največjim onesnaževalcem omogoči znižanje plačila okoljske takse, ki je v prvi vrsti instrument spodbujanja tehnološke prenove teh podjetij?

Naj bo dovolj. Širina zakona zajema še vprašanja industrijskih nesreč, trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov, monitoringa, okoljskih taks, dolžnosti in pristojnosti lokalnih skupnosti ter javnih gospodarskih služba varstva okolja, informacijskega sistema varstva okolja in še kaj.

Zdaj gre zares: vsaj delno smo morali pristati na trdo evropsko igro. In v vsaki igri je potrebno spoštovati dogovorjena pravila, sploh če imamo v njej trde­ga (raz)sodnika. Vendar v igri ni samo to. Najprej je v igri okolje. Široko razširjeno, vendar napačno, je mnenje, da imamo relativno dobro ohranjeno nanovo, saj ne razpolagamo z večjimi površinami nedotaknjene narave. Vendar bo še tisto, kar imamo – tudi zaradi novega zakona o varstvu okolja v navezi s prostorsko zakon­odajo - pod velikim udarom kapitala. Ključne stvari, interesi kapitala, se ne odvi­jajo v samem zakonu, marveč se oblikujejo v strateških dokumentih. Na primer, v Resoluciji o nacionalni energetski politiki, ki Slovenijo obrača v smer nadaljnjega razvoja tipa »elektrifikacija +  karkoli-že« s posledico nadaljnjega širjenja socialnih škarij, porazdeljevanja stroškov in koncentriranja koristi v upravnem in kapitalskem vrhu. Ali v operativnem programu odstranjevanja odpadkov, kjer so dese­tine strani namenjene zgolj temu, da "skrijejo" ubornost argumentov za izgradnjo dveh sežigalnic odpadkov s skupno kapaciteto 640.000 ton na leto kar je več kot 75 % vseh komunalnih odpadkov. Ali se je sploh potrebno vprašati, kateri del populacije bo plačal levji delež stroškov izgradnje in sežiga?

Skratka, država, katere smoter je v zaščiti šibkega, se nam čedalje bolj trans­parentno kaže kot instrument samovolje močnega. Ta instrument kaže svojo podobo tudi v Državnem zboru: Pravno-informacijski center nevladnih organizacij PIC in društvo Gaja sta s pomočjo še nekaterih nevladnih organizacij oblikovala 40 amandmajev na predlagani zakon o varstvu okolja. Odbor za infrastrukturo in okolje jih je sprejel vsega štiri. Izpadli so mnogi razumni in utemeljeni predlogi. In kaj potem, ko zakonodajalec ne upošteva razumnih in utemeljenih predlogov? Ali sledi le goli interes?

Odgovor je na naslednjih državnozborskih volitvah.